党（dǎng）的十八大正式揭开了（le）新一（yī）轮国（guó）资国企改（gǎi）革的序幕，其中，国有资本投（tóu）资（zī）运营公司改革（gé）试（shì）点是本轮改革（gé）的中心环节 。本文立足国有（yǒu）资本（běn）投（tóu）资运营公（gōng）司的（de）特殊功（gōng）能（néng）定位，以山（shān）西省省级国（guó）有资本投资（zī）运营公（gōng）司为例，力（lì）图探（tàn）析搭建与管资本相（xiàng）适应的（de）投资管控机（jī）制（zhì），以期（qī）能够为其他地方省市国有资本投资（zī）运营公司（sī）的改革试点提供参考。

一、山西省省级国有资本投资运营公司的改革历程（chéng）

2017 年（nián），山西省（shěng）启动新一轮国资国企改革。2017年 7 月底，山西（xī）省（shěng）国有资本投（tóu）资运营有限公（gōng）司（sī）在太原（yuán）正式揭（jiē）牌成立，注册资本 500 亿元（yuán），并采取合并设立方式，将所持原（yuán） 22 家省属国企股权全（quán）部一次性注入。另（lìng）外，省国资委（wěi）对山西省国有资（zī）本（běn）投资运营（yíng）有限公司进行部分（fèn）授权，明确（què）了 10 项授权放（fàng）权事项，授权决定省属国（guó）有企业（以下简称出资企业）的投资（zī）计划、发行公司债券、重（chóng）大融资（zī）、担保事项。2020 年，山西省国有资（zī）本投资运营有限公司再次改革，更名为“山西省国有资本（běn）运营（yíng）有限公司（sī）”（以下简称山西国资运营（yíng）公司），并形成“分级授权、厘清职责、品字（zì）架（jià）构”的山西特色国资（zī）监管新体制，授权履行出资人管资本（běn）职责，其中（zhōng），投资管控是出资（zī）人管资（zī）本职责的重要内容之一。

二（èr）、传统管企业（yè）体制下投资管控机制（zhì）存在的问题（tí）

改（gǎi）革国有（yǒu）资本授（shòu）权经（jīng）营体制之（zhī）前，传（chuán）统管企（qǐ）业体（tǐ）制下投资监管机制面临的主要掣肘问题包括以下三（sān）点。

一（yī）是（shì）存（cún）在“重（chóng）审（shěn）批、轻管理”的弊（bì）端 。实质上，传统（tǒng）管（guǎn）企（qǐ）业体制（zhì）下的审批（pī）制（zhì）思（sī）维是（shì）出（chū）资人过（guò）于（yú）重视（shì）投前审核，力图为出资企业把好投资决策关，对（duì）投（tóu）中管理（lǐ）及投后评价考（kǎo）核与责任（rèn）追究机制不够重视。二（èr）是存在“重过关、轻实效”问题。在（zài）过去的投资（zī）监（jiān）管模式下，投前审核更加侧重合（hé）规性审（shěn）查，管理（lǐ）制度（dù）偏（piān）原则性，缺乏细化的、实（shí）操（cāo）性的可行性（xìng）研究评判标准，也缺乏报（bào）考编制指南、尽职调查流程与方法等核（hé）心环节。同时，出资企业普遍存在（zài）过关心理（lǐ），出现（xiàn）可行性（xìng）前（qián）瞻研判不够（gòu）深入，目标（biāo）市（shì）场（chǎng）定位（wèi）偏（piān）差、核心技术（shù）先进性不足、投资（zī）效益不达预期等问题，投前可行（háng）性研（yán）究（jiū）论证的水（shuǐ）平有（yǒu）待提升。三是存在“覆盖窄、笼统化”短板。出资企业（yè）长期以来以固定资产投资为主，股（gǔ）权投资比重相（xiàng）对（duì）较小，并且（qiě）运（yùn）用多层次资本市场的意（yì）识和能力不足（zú）。因此，在过去投资（zī）监管模式下，出资企业以固定（dìng）资产投资管理为（wéi）主（zhǔ），对股权（quán）投（tóu）资（zī）、私募（mù）股权投资基金（jīn）、上市公司交易、金融工具等管理不到位（wèi），并且（qiě）长（zhǎng）期缺乏市场化商（shāng）业性投资与政策性投资、项（xiàng）目（mù）投资（zī）与科技创新投入（rù）的管理规定，投资（zī）管理规（guī）范（fàn）亟待健全。

三、管资本体（tǐ）制下投资管控机（jī）制改革的（de）必要性

投资管控是优化、调整国有经济布（bù）局和结（jié）构的基本手段，也是国有资（zī）本（běn）授权（quán）经营体制改革的重要内（nèi）容。投资管控（kòng）直接影响到产业布（bù）局，产业布局又决定了出资企业的生存（cún）基础、经（jīng）营效益、发展（zhǎn）后（hòu）劲和市场竞争力，因（yīn）此（cǐ）投资管控机制改革对国有资本投资运营公司的健（jiàn）康发（fā）展至关重要，具体体现在以下几个方面。

（一）投资（zī）管控是（shì）国有资本投（tóu）资运营公司践行功能使命的重要途径

国有企业是中国特色社会主（zhǔ）义重要的（de）物质（zhì）基础和政治基础（chǔ），是（shì）党执政（zhèng）兴国的重（chóng）要（yào）支柱（zhù）和（hé）依靠力量。对于国有企业（yè）的职责（zé）与使命，习近平总书记多次发表重要讲话，作（zuò）出了（le）“两个（gè）支柱”“两个（gè）基础”“六个（gè）力量”“三个排头兵”“顶（dǐng）梁柱（zhù）”等重（chóng）要（yào）论述。对山西省而言，国（guó）有企业是（shì）全省经济发展的基石（shí），是支撑全省经济（jì）大厦的脊梁。通过构建与管（guǎn）资（zī）本要（yào）求（qiú）相适应（yīng）的投（tóu）资（zī）管（guǎn）控机制，充分运用产业（yè）投资、资本运作、金（jīn）融服务，可（kě）以发挥好（hǎo）山（shān）西国资运营公司的平台（tái）作用，从而做优做（zuò）强做大国有资本和国有企业，提升国有（yǒu）资本（běn）整（zhěng）体质量，更好地发（fā）挥国有资本的控制力、带动力、影响力。

（二）投资（zī）引领是推进山西省产业转（zhuǎn）型发展（zhǎn）的现实需（xū）要

2020 年，习（xí）近平总书记再次亲（qīn）临（lín）山西视（shì）察，提（tí）出了“在转（zhuǎn）型发展（zhǎn）上率先（xiān）蹚出一条（tiáo）新路来”的（de）指（zhǐ）示要求。山西（xī）省的实践也充分证明，转型是山西（xī）发展的根本出路、唯一出路，是（shì）能（néng）够走通、可以走好的路（lù），是攻坚克难（nán）、追赶超越的艰辛探索之路。对（duì）此，省委省政府已经制定了（le）“时间表”和“路（lù）线图”，即到 2025 年转型出（chū）雏形、2030 年基本实现转型、2035 年全面实现（xiàn）转型。在（zài）这个过程（chéng）中，山西国资运（yùn）营公司要加强（qiáng）全局性谋划（huá）、战略性布局，推动所出资的（de）省（shěng）属国有企业切（qiē）实担负起转（zhuǎn）型发展的重大（dà）使命和（hé）历史责任。同时，还要通过高效率、高质量的投资，充分发挥引导（dǎo）、带动和支撑作用，不断优化国（guó）有资本布（bù）局，当好（hǎo）山西省转型发展的主力军、排（pái）头兵（bīng）。

（三）投资管控是国有资本保值增值的必然要求

以前，部分国有企业投资管理不够（gòu）规范（fàn），导致了大量国有资本沉淀，大而不强，全而不（bú）优，资源要素配置效率不高。有的（de）项目（mù）投产运营后长年亏损（sǔn），主（zhǔ）要靠（kào）资（zī）本金维（wéi）持（chí）；有的项目开工之际（jì）即为亏损之时（shí）；有的项目建设（shè）过程中就已（yǐ）预计要亏损，不得不停工。而通（tōng）过建立与管资本要求相适应的投（tóu）资（zī）管控机（jī）制，下大气力抓（zhuā）投资管控（kòng）、抓（zhuā）有效投资，可以彻底刹住不（bú）理性（xìng）的投资（zī）、盲目的投资、无效的（de）投（tóu）资（zī），并且能够（gòu）坚持效（xiào）益为中心（xīn），真（zhēn）正按（àn）市场化、法治化（huà）的（de）理念和思路管好、用好投资，全（quán）力提升投资质效，力促国有（yǒu）资本保（bǎo）值增值。

四、国有资本投资运营公司（sī）投资管控机制改革基（jī）本思（sī）路

山西国（guó）资运营公（gōng）司成（chéng）立后，先是围（wéi）绕出资人（rén）基本（běn）职责，并结合（hé）投资监（jiān）管实践经验，在调研出（chū）资企业投资现状和（hé）存在问题的（de）基础上，不（bú）断（duàn）探索（suǒ）改革优化投资管（guǎn）理体系（xì），然后先后经历三次重构，力图构建与管（guǎn）资（zī）本要求相适应的投（tóu）资管控机制。其基本思路是：作为积（jī）极（jí）股东，以法人治理机制为根本途径（jìng），以管好国有资本（běn）布局和国有资本回报为逻辑出发点，制定授权放权清单和投资（zī）项目负面清单，并坚持战略管控和财务管控（kòng）相结合、放活和管（guǎn）好（hǎo）相统一（yī）的原则（zé），主抓关键环（huán）节核心（xīn）要素。改革要点主要（yào）体现在以下几个方面。

一（yī）是（shì）去（qù）行政化，实现（xiàn）市场（chǎng）化、法治化。从行政审批向（xiàng）通过法（fǎ）人（rén）治理机制履行出资人职责转变，从保姆式管（guǎn）理向（xiàng）积极股东（dōng）转变，将投（tóu）资研究决策权回归企业。二是放（fàng）管结合、把好重点项（xiàng）目决（jué）策关。对限额以上（shàng）、主（zhǔ）业范（fàn）围之外的境外投（tóu）资项目，由山西国资运营公司和出资企（qǐ）业进行同步可行性（xìng）研究（jiū）；其他项目则由（yóu）企（qǐ）业自主（zhǔ）决策（cè）。三是以绩为尺，向考核要成效。树立鲜明的效率效益管理导向（xiàng），坚守投资效（xiào）益为中心，并注重对投资（zī）效果进行评价考核（hé），以此倒逼企业自我加压、自我约束、审慎投（tóu）资（zī）、提（tí）高效益。四是（shì）设定投资标准、抓实（shí）关键（jiàn）环节。设定企业发展赛道、投资能力（lì）与产业发展线（xiàn）指标，并建立（lì）可行性研究评判标准体系。对在主业和新（xīn）兴产业（yè）范围内具备投（tóu）资能力（lì）且达到（dào）发展线指标的增量投（tóu）资项目，由（yóu）企业依法依规（guī）组织决策；禁止企业对超（chāo）出范围、不达（dá）能力和发（fā）展线指标的增（zēng）量项目（mù）进行投资。五是全程管控，有效（xiào）防范投资风险。由偏重投资事前审批向事前（qián）、事（shì）中（zhōng）、事后（hòu）全过（guò）程管理转变，如强化投中监控，通过平台监测、监督，及时发现重（chóng）大（dà）不（bú）利变化（huà），及时采取（qǔ）止损措施；强（qiáng）化项目投后评价，将投后评（píng）价结（jié）果与可研报告（gào）所（suǒ）列发展线（xiàn）指标进行（háng）对比，同时（shí），对比结果要与业（yè）绩（jì）考核（hé）紧（jǐn）密挂（guà）钩，以此实现投前审核标（biāo）准化（huà）、投中监控动态（tài）化、投（tóu）后考评刚性化的投资全流程（chéng）闭环管控，切（qiē）实有效防范投资风险。六是（shì）建立（lì）专业力量，构筑专业投资（zī）能力。要设立国资运营研究院，建设专业（yè）化研究团队，并构建行业数据库和专家库，全力（lì）强化（huà）前（qián）瞻研判能力，为投（tóu）资（zī）决策（cè）提供专业（yè）咨询支（zhī）持，大力提升投资决（jué）策的科学性（xìng）和有效性。

五、国有资（zī）本投资运营（yíng）公（gōng）司投资管控机制的搭建

（一）投前管（guǎn）理（lǐ）关（guān）键环（huán）节

山西（xī）国资（zī）运营公司逐步构建四级（jí）投前同步论证（zhèng）机制，主抓投资方向（xiàng）、投资能力、投资效益等环节。一是（shì）投向方面（miàn），要把握三个“符合”，即出资企业投资项目要（yào）符合国（guó）有资本（běn）布（bù）局方向、符（fú）合（hé）山西省转型（xíng）发展方向、符合企（qǐ）业战略发（fā）展方向，并聚焦主（zhǔ）责主业（yè），围绕主业目录开展（zhǎn）投资，原则上不允许企（qǐ）业（yè）在主（zhǔ）业和新（xīn）兴（xìng）产业之外（wài）开展增量项目投资。二是投资能力方面，要以资产负债率为核心，以投资主体的资本实（shí）力（lì）、财务承受能力（lì）为出发点来开展增量项目投资，并抑制（zhì）高（gāo）负债企业投资冲动。例如，对资产负债率超过警戒（jiè）线（xiàn）但（dàn）未超（chāo）过（guò）重（chóng）点监管线的企业，审慎开展投资；对资产负债率超过重（chóng）点监（jiān）管线的企业，原则上禁止通过债务融（róng）资实施增量（liàng）投资项目；固定（dìng）资产（chǎn）投资项目（mù）资本金应至少（shǎo）达（dá）到法定最低比（bǐ）例。三是投资效益（yì）方面（miàn），设定关键盈利（lì）能力指标，参照国家标准（zhǔn），对标行业优秀值、良好值、平均值，推进新增项（xiàng）目关键（jiàn）指标（biāo）迈过全国同行业平均水平“生存（cún）线”、力争达到全国先进（jìn）水平“发（fā）展线”。四是以市场可行性和技术可行性（xìng）为基础，对（duì）标分析项目所在行（háng）业的市（shì）场现状及发（fā）展趋（qū）势、市（shì）场容量和竞争格局、重点竞（jìng）争对手经营情（qíng）况等，预估研判项目市场竞争力；对标分析项目所在行业的前沿趋势，对比（bǐ）重点企业的技术路径（jìng）及关键技（jì）术指标，研判项目（mù）技术及（jí）工艺水平（píng）的先进性，以（yǐ）此作为项目投资决策的重要参考。

（二）投中管理重点（diǎn）内（nèi）容

一（yī）是动态跟踪管理。山西国资（zī）运（yùn）营公司正在逐步完善（shàn）系统功（gōng）能模块设（shè）计，建立标（biāo）准化（huà）投资台账，将投资（zī）全过程流程（chéng）、资料流转等嵌入系统（tǒng），并动态（tài）跟踪分析运营中（zhōng）的投资项目，及时（shí）发现项（xiàng）目中的重大不利变化，督促出（chū）资企（qǐ）业（yè）及时调整方案，及时（shí）采（cǎi）取（qǔ）止损措施（shī）。二是阶段性抽查（chá），组（zǔ）织出资企业定期（qī）分析固（gù）定资产投资项（xiàng）目的（de）预算（suàn）执行情（qíng）况和建设（shè）进度情况，严控设计概算不超（chāo）可研投资估（gū）算（suàn）、施（shī）工预（yù）算不超设计概算、竣工结算决算不超施（shī）工预算；强化财务硬约束，加强（qiáng）被投（tóu）资企（qǐ）业的财务监控。

（三）投后管理关键环（huán）节

重点抓好投（tóu）后评（píng）价（jià）、绩（jì）效考核、项目审计（jì）三个环节。一是投（tóu）后评价方面，组织出资企业每年对已完（wán）成竣工验收（shōu）或（huò）交付（fù）验收后一个财务年度的固定资产投资（zī）项目，以及已完成（chéng）登记手续或产权交割（gē）手续、取得管理权一个（gè）财务年度（dù）后的股权投（tóu）资项目开展项目后评（píng）价，以（yǐ）研（yán）究项目的决策、实施（shī）、结果及其（qí）影响（xiǎng）等。同时（shí），要着重对比发展线指标的实际结果与项目决（jué）策（cè）时确定的预期目标，找出差距，总结经验，吸取（qǔ）教训，以达到（dào）改善投（tóu）资决策和管理水平、提升投资（zī）效益的（de）目的。山西国资运营公司可适时选择（zé）部分重大投资（zī）项（xiàng）目（mù），委托独立的第（dì）三方（fāng）机构开展（zhǎn）投后评价，并向企业通报投后评价结果（guǒ），推广项目（mù）开展的有益经（jīng）验。二是绩效考核方面，要督促（cù）出资企业建立健全投资业（yè）务责任体系。所有（yǒu）投资项目均应（yīng）明确项（xiàng）目负责（zé）人和实施团队，并且依据项目可行性研究报告数据，签署项目投资目标（biāo）责任书；在项目建成投（tóu）产或运营后（hòu），实（shí）行（háng）项目后评价结（jié）果（guǒ）与责任书目标奖罚联动，与企业（yè）班子成员的本（běn）年度绩效薪（xīn）酬兑（duì）现直接挂钩。三（sān）是项目审计（jì）方面，要督促出资企业建立多部门协调联动机制，跟踪审计投（tóu）资决策、资金使用、投资收益、风险管控等关键环节（jiē），并（bìng）及时（shí）提出审（shěn）计建议，以达（dá）到规（guī）范项目（mù）管理、防范（fàn）化（huà）解风险的目的。

（四）中介机构管（guǎn）理

出（chū）资企（qǐ）业应强化中介机构管理，实行诚信承诺和黑名单制。出（chū）资（zī）企（qǐ）业应（yīng）与（yǔ）进（jìn）行可行（háng）性（xìng）研究论（lùn）证、尽职调（diào）查、审计、资产评估及投后（hòu）评价的中介机构签（qiān）订诚信承诺书，凡发现舞弊或造假（jiǎ）行为的，将终身追责（zé）。山（shān）西国资运营公（gōng）司、出资企业分别（bié）建立中介（jiè）机构的信（xìn）息公开（kāi）和“黑名单”制度，引导和（hé）督促“阳光”操作，将违规的中介机（jī）构列入“黑名单”，要求其一（yī）定时（shí）期（qī）内（nèi）不得在出资企业范围内开展业务。

六、结语

投（tóu）资管控是国有资本授权经营体制改（gǎi）革（gé）的重要内容，国有资本投资运营公司要在精准把（bǎ）握“管资本”核心要义的（de）基础上，在厘清权责边界的前提下（xià），结合（hé）区域国资（zī）国企改（gǎi）革所（suǒ）处阶段（duàn）特征、产业（yè）布局结（jié）构、国（guó）资（zī）规模等实际（jì）情况，以管（guǎn）好国有资本布（bù）局和国（guó）有资本回报为出发点，立足（zú）积极股东身份，构建与本（běn）区域特征相宜、适合管（guǎn）资本要求的投资管控机制。