为了保护好青（qīng）山绿（lǜ）水、发展好生态经济、提高农民生活水（shuǐ）平（píng），发展文旅产业已然成为浙江（jiāng）省经济社会发（fā）展的（de）重（chóng）要力（lì）量（liàng），也是浙江实（shí）现共（gòng）同富（fù）裕示范区建设、乡村振兴、大花园建设（shè）等重大战（zhàn）略（luè）的有效途径。农文（wén）旅产业融合发（fā）展，通过田（tián）园风光（guāng）、乡野文明与自然风光等（děng）资源的紧密结合，深入打造体验型休闲（xián）度（dù）假产（chǎn）品，最终（zhōng）实现城镇与乡村、民俗文化（huà）与田（tián）园风光的深度联合。

一（yī）、文旅产业发展的瓶颈问（wèn）题

      土地、资金和人才是文旅产业融合发展的（de）三大（dà）要素。长期以来，土地保障一直是制约文旅项目开发，包括业态布局和产品开发的瓶颈（jǐng）问（wèn）题，主要（yào）包（bāo）括生态环境的保护、土地资源的保障、开发效益的保证三大问题。

（一）生态环境（jìng）保护问题（tí）。当前，旅游已成为人民美好（hǎo）生活追求不可（kě）或（huò）缺的部分。发展全域旅游，做活（huó）“文旅+”文（wén）章，培育发展文旅新业态是文旅（lǚ）产业（yè）高（gāo）质量发展的必由之路，从传（chuán）统的观光旅游向休闲度假转（zhuǎn）型升级是消费者对（duì）文旅产品需求的（de）变化，要解（jiě）决游客“留下来”、在景点“住下（xià）来”的需求。大多数文（wén）旅项目的开发都（dōu）选择在生（shēng）态环境优良（liáng）的乡（xiāng）村（cūn）地区，此类（lèi）区域往往是森林公园（yuán）、名胜风景区、生态保护区等，会受限（xiàn）于因（yīn）生态保护而制（zhì）定（dìng）的各类（lèi）规划的制约，比如不能建索道，那（nà）就无法解决交通问题；不能建酒店（diàn），那就无法（fǎ）解决住宿问题；不能建各类体验（yàn）项（xiàng）目，那（nà）就无法解决娱乐问题（tí）。

（二）土地（dì）资源保障问题。浙江省“七山一水两（liǎng）分田”的格（gé）局，需（xū）要正（zhèng）确处理（lǐ）好“保耕地”与（yǔ）“保发展”之间的（de）关（guān）系（xì）。传统的供地方式无（wú）法有效解决农地转用、土地利用规划、占补平衡指标等（děng）系列问题，导（dǎo）致（zhì）投资方无法落地文旅项目。具（jù）体来看，一是空间规（guī）划的问题（tí），可（kě）供开（kāi）发的乡村旅游资源通常分（fèn）布在城（chéng）镇之外，这些（xiē）地方往往（wǎng）没有可供开发的建设（shè）用地，在用地指标安排上较为困难；二（èr）是用地范围的问题，当前文旅产业发展会同步带动农业发展（zhǎn），通（tōng）过提升品（pǐn）牌影响力、跨（kuà）界融合等方（fāng）式为农业创（chuàng）收赋能，但由（yóu）于（yú）农业设（shè）置用地（dì）范围限制，导致文旅项（xiàng）目配套所（suǒ）需的基础（chǔ）设施无法建设，严（yán）重阻碍了农文旅产业融合发展。

（三）开发（fā）效（xiào）益保（bǎo）证问题（tí）。投资（zī）额较大、投资回收期较长是文旅项（xiàng）目（mù）存在的共性。大多（duō）数文旅项目采取“片（piàn）状”供地（dì），此类整地出让的（de）方（fāng）式直接影（yǐng）响项目总（zǒng）开发成本，不利于招商引资。根据文旅项目开发的实践（jiàn）经验，实际（jì）建设用地较项目（mù）整体单位而言（yán）占比并不高，但由（yóu）于现有的征地方式，需要成片获取土地，导致项目开（kāi）发（fā）中的土地成本极高。因此，投（tóu）资方为收回投入成本，通（tōng）常会出现开发房（fáng）地（dì）产的情（qíng）况，这与文（wén）旅（lǚ）项（xiàng）目保（bǎo）护性开发（fā）的要求（qiú）严（yán）重背（bèi）离（lí）。另外（wài），由于极（jí）高的土地成（chéng）本，大大降低了（le）投资方落（luò）地项目的信（xìn）心（xīn）。

二、“坡地村镇”政（zhèng）策由来（lái）

       文旅项（xiàng）目（mù）用（yòng）地问题是（shì）随着（zhe）社会经济发展加速、投（tóu）资项目（mù）不断增加出现（xiàn）的新问题（tí）。国家高度重视文旅项目供地，出台了一系（xì）列（liè）的相关政策支持。

       随着新型城（chéng）市（shì）化的持续推进，社会经济发展、城乡（xiāng）建设与耕地保护之间的矛盾始终存在（zài），耕地保护面临多重压力。浙江省独特的资源禀赋以（yǐ）及严格的耕地占补（bǔ）平（píng）衡和生态保护政（zhèng）策（cè），要（yào）求必须以科学合理的方式开（kāi）发利用丰富（fù）的低丘缓坡资源。为有效推（tuī）动文旅项目发展，在国（guó）家有（yǒu）关（guān）政策的指引下，浙江省国土资源厅等 9 部门于 2015 年联（lián）合下（xià）发《关于“坡地村镇（zhèn）”建（jiàn）设（shè）用地试点工（gōng）作的通知》（浙土资发［2015］13号），在全省范围内开展（zhǎn）“坡地村镇”试点项目。

经过几年努力，浙江逐渐探索出一条“开发与保护并重、建设与环境融合”的坡（pō）地开（kāi）发利用新机制（zhì），其核心为点（diǎn）状供地，走出（chū）了一条（tiáo）统（tǒng）筹“保耕地、保生态、保发（fā）展”的生（shēng）态型土地利（lì）用新道路。2018 年制定出台《关于做好低丘缓坡开发利用推进生态“坡（pō）地村（cūn）镇”建（jiàn）设（shè）的若干意（yì）见》（浙政办发［2018］64 号），通过合理（lǐ）开发利用低（dī）丘缓坡资源，破解（jiě）项目开发中的土地制（zhì）约（yuē），通过向山坡地要土地（dì）、要（yào）空间，为（wéi）文旅项目开发所需的（de）建设（shè）用地提（tí）供了（le）另一种方法。

三、“坡地（dì）村镇”建设助（zhù）推农文旅（lǚ）产业（yè）发展取得的成效

       浙江省“坡地村镇”建设用地试点工作，为当地文旅项目开发提供了强有力的（de）政策（cè）支持，激活（huó）了投（tóu）资方投资（zī）乡（xiāng）村（cūn）旅游的热情，带动了地方农村居（jū）民的就（jiù）业，激活了当（dāng）地文旅产业经营模（mó）式（shì），吸（xī）引了许（xǔ）多优秀的年轻人回到农村，实现了多方共赢的良好局面。经过（guò）几年（nián）试（shì）点实践，浙江省“坡地村镇”政策为文旅项目开发及文旅产业发展带来了极大的推（tuī）动作（zuò）用（yòng）。浙江省“坡（pō）地（dì）村镇”建设用地试点在 2018 中国“三农”发展大会上被评（píng）为“2017 中国（guó）三农十（shí）大创新榜（bǎng）样（yàng）”，是浙江省政府 2018年（nián）度“改（gǎi）革创（chuàng）新项（xiàng）目”。

（一）推动文旅产（chǎn）业加快发展。文游项目所需土地与山坡地地形的天（tiān）然契合性以及“坡地村镇”试（shì）点明确的“点状布局、垂直开发（fā）”方（fāng）式与文游（yóu）项目用地的需要高度吻合，因（yīn）此，“坡地村镇”政策（cè）试点是一项因地制宜的好政策，可以从根本上（shàng）解决文旅项目开发所需的（de）用地问题，从资源不可开发到（dào）可开发，有效推（tuī）动乡（xiāng）村休闲度假旅游产业、文旅产品新业（yè）态的培育（yù）和发（fā）展。2014～2020 年，浙江省“坡地村镇”试点政策共（gòng）节省（shěng）建设用地指标约 2 万（wàn）亩，累（lèi）计培育各类项（xiàng）目 129 个，其中 14 个重点项目已成功通过了省级验收并（bìng）实现投运。浙江省文旅产业小镇、康养旅游小镇等（děng）文旅、康养类项目快速（sù）发展，如莫干山裸心谷（gǔ）等洋（yáng）家乐项目（mù）、建德（dé）开元（yuán）芳草地乡村酒店项（xiàng）目、诸暨十里春（chūn）风等。从类别看，“坡地村镇”129 个试点（diǎn）项目中，文旅类（lèi）（休闲（xián）养生（shēng）、生态旅游、民宿酒店等）项目有 87 个（占 67%），可见“坡地（dì）村镇”试（shì）点对文旅项（xiàng）目的发展具有明显的推（tuī）动作用。

      “坡地村镇（zhèn）”政策极大地降低了文（wén）旅（lǚ）项目的（de）用地成本，进而有效地激发投资活力。“转征分类、差别供地”，即点（diǎn）状征“林”后变为建设用地，而建设用地之间的生态保留用地按土地原用途管理“只征不转”，典型的项目有：德清裸心谷（gǔ）项目（项目总用地 458 亩，新建（jiàn）的建筑占地12 亩）、诸暨云溪九里康养小（xiǎo）镇（项目总规划面积 2，917 亩（mǔ），建设用（yòng）地194 亩）等，以上项（xiàng）目只需要征用少（shǎo）数用地就可以解（jiě）决（jué）项目（mù）建设用地需求，用地（dì）成本（běn）明显降低。同（tóng）时，项（xiàng）目内的道路、生活配套设施等符（fú）合划拨用地条件的，则采用（yòng）划拨（bō）用地的方式。“坡地（dì）村镇”既（jì）保证了有效供地，又（yòu）大幅降低了投资方的用地成本，激发了（le）社（shè）会资本的（de）投资热情（qíng）。

（二（èr））提升文旅项（xiàng）目产品质量。按照“坡地村（cūn）镇”政策“房在林中，园在山（shān）中”的要求，建设用地须选（xuǎn）择山（shān）林空地，通过将酒店、咖啡馆等业（yè）态布局在山中，有效解决了原来消（xiāo）费者无法在（zài）优美（měi）山水环境中停留、住宿（xiǔ）的（de）痛点，切实提升（shēng）了（le）文（wén）旅项目的产品质量。消费者不再将目光局限于（yú）山（shān）水景观（guān）观光，更加注重对文旅产品的感受及体（tǐ）验，完全改变了过去（qù）“到此一游”的旅（lǚ）行方式。通过布（bù）局多（duō）元业态，游客在文旅项目的选择上（shàng）可以满足其追（zhuī）求个性化、体验化和情感化的需求。从“观（guān）光（guāng）游”到（dào）“体验游”，不仅表现在游客对旅游产品、行为、活（huó）动的（de）选择上，更表（biǎo）现在整个旅游（yóu）市场对旅游品质的重视和逐步提升上（shàng）。

        建德市近几（jǐ）年先后（hòu）有 15 个项目列入“坡地村镇”试点（diǎn）。江南秘境（jìng）·江南渔（yú）村项目（mù）是（shì）江南秘境国际旅游度假区首个实施（shī）开（kāi）发（fā）的项目（mù），位于（yú）三江口、“两江（jiāng）一湖”风景名胜保（bǎo）护（hù）区严东关（guān）景区的核（hé）心区域。项目开发过程中，为尽（jìn）可（kě）能保（bǎo）持原有地形地貌不（bú）受破坏，通过点状布局、垂直（zhí）开发（fā）的方式，坚持保护性（xìng）开发，秉承“大保护、小开发（fā）”的（de）理念，按“宜农则农、宜（yí）建（jiàn）则建、宜（yí）林（lín）则林（lín）”原则（zé），充（chōng）分（fèn）利（lì）用建德低（dī）丘缓坡资源，发掘富春（chūn）江优质（zhì）生态环境资源优势，把生态红利、旅游（yóu）资源、文（wén）化禀赋转变为发展红（hóng）利，在最大限（xiàn）度保护环境的前（qián）提下进行建筑（zhù）、设施的合理规划布局，做（zuò）到开发建设与（yǔ）生（shēng）态（tài）保护并重。项目（mù）建成开业（yè）后（hòu），已成为杭州都市经（jīng）济圈内又一个休（xiū）闲度（dù）假的好去处，用秀丽的（de）风景、丰（fēng）富的体验设施吸引游客过夜（yè）停留，有效带动周（zhōu）末经济发展。

（三）带动地方（fāng）经济融合发展

1、促进大（dà）旅游产（chǎn）业集群发展，实现旅（lǚ）游经济高质量发展。以消费者需（xū）求为导向（xiàng），将吃住行游购娱（yú）相关的产（chǎn）业（yè）进行集（jí）聚（jù），形（xíng）成有影响力的产业集群。充分利用好“坡地村（cūn）镇”政策，按照“点（diǎn）状布（bù）局、垂直开发”的要求，布（bù）局和打造文游产（chǎn）业经济带，以集群效应带动旅游经济发展。德清莫干山民宿是浙江（jiāng）高端（duān）名宿集聚地的典型代表，是浙江省（shěng）民宿产业（yè）集群的示范，从 2007 年第一家（jiā）洋家乐开业到现在，已经成为全国（guó）民宿业的标杆。以民宿发展（zhǎn）为核心，逐渐形成了一条（tiáo）网状产业链，涵盖（gài）设计施工、培（péi）训教（jiāo）育、供应链物流、农（nóng）产品销售、文创设计、直播营（yíng）销等。诸暨（jì）市（shì）“枫和里”乡村旅游（yóu）示范区，以新王线为文旅（lǚ）产业（yè）发展带（dài），串联（lián）沿线主要（yào）村庄（zhuāng）和重点项目，形成“一脉五谷六（liù）村”的旅游空间格局。项目所在组（zǔ）团都受到土地政策的限制，但受益于“坡地村镇”政（zhèng）策的影（yǐng）响，项目已落地并有序（xù）推进。

2、推（tuī）动乡村产业振兴（xìng），实现百（bǎi）姓增收，有效推进乡村振（zhèn）兴。按照旅游行业的（de）带动效应（yīng），每增加 3 万（wàn）美（měi）元的旅游收入，将（jiāng）为（wéi）全（quán）社会增加直接就业机会 2 个和（hé）间接就业机会 5 个。“坡地村镇”政策带（dài）动民（mín）宿业（yè）发展（zhǎn），除直接解决了当（dāng）地百姓的就业问题外，还解决了当地老百姓农产品的销路问（wèn）题。莫干山（shān）镇（zhèn） 180 多平方公里的范围内分布着近千家民宿，按平均每家民宿需要 5～15 位从业（yè）人员估算，民宿的发展为当地村民提（tí）供了许多就业机会。疫情爆发之前，每年约 200 万中高收入群体游（yóu）客到莫干山旅游住宿，他们的强购买力（lì）也大大带动了当地（dì）的土特产销售，提（tí）高了农民的额外创收（shōu），解决了原（yuán）本销路（lù）难的问题。在安吉山川村赤豆洋高（gāo）山生态（tài）旅游度假项目建设（shè）过程中，当（dāng）地农民的收入迅速（sù）提升（shēng），每年为村（cūn）集体额外创收 100 余万元，提供各类就（jiù）业岗位 300 余个，农民（mín）收（shōu）入实现持续快速增（zēng）长。

四、启示及建议

（一）结合（hé）国（guó）家政策要求，紧紧围绕乡村振兴（xìng）重大战略部署，进一步优化完善现有制度。目前，除浙江省以外，安徽、重庆、海南、广东等省市（shì）积极探索“点供（gòng）”用（yòng）地在（zài）乡（xiāng）村振（zhèn）兴中（zhōng）的实施，其他地（dì）方政府可（kě）以充分（fèn）总结现（xiàn）有经验，在制定有（yǒu）关政策（cè）时，强化政府统筹，联合多部（bù）门研（yán）究，紧紧围绕国家（jiā）在点状供地等创新性供地方式（shì）中的要求，制定适合（hé）当地发展、利于文（wén）旅项目实（shí）施的政策（cè）。

（二）重视全过程管控，确保项目（mù）开发（fā）与环（huán）境保护双赢。牢（láo）牢（láo）抓住国土空间规划调整的窗口机遇期，结合本地区发（fā）展规划（huá），统筹考虑（lǜ）乡村（cūn）文旅产业（yè）用地布局及规模，做好与各级规划的衔接。在用地审批过程中，严格管控，制定负面清单，实施以用（yòng）地需求为导向的分类审批管理机制。项目（mù）开发过程中，要严格实施监管，对发（fā）生破（pò）坏生态、环境修复不到位等情况的（de），及（jí）时取消项目资格并（bìng）收回（huí）用地指标。