一、引言

公共景区,在本（běn）文中特（tè）指（zhǐ）公共（gòng）资源依托型（xíng）景区,是指经（jīng）政府审定命名并划（huá）定明确范（fàn）围,以国有资（zī）源为（wéi）主的,具有观赏、文化或者科学价值,自然（rán）、人文景（jǐng）观比较集中,环境（jìng）优美,具有一定旅游条件,供人们游（yóu）览、休闲或（huò）进行科（kē）学（xué）、文（wén）化活动的地域。这（zhè）些公共景区不仅（jǐn）是（shì）我国稀缺的（de）、垄断（duàn）的（de）自然文化遗（yí）产（chǎn）资（zī）源,也是我国旅游业发展的主要（yào）吸引物与（yǔ）主力军。

二、我国公（gōng）共景区政府规制（zhì）历程（chéng）及其阶段特点（diǎn）

新中国（guó）成立以来,我国旅游景区行业发展大（dà）致经历（lì）了4个阶段（duàn）,即（jí）萌（méng）芽发展阶段（1978年（nián）前处于低（dī）速发展（zhǎn）阶段）、起步（bù）发展阶（jiē）段（duàn）（改革开发（fā）后进入（rù）粗放经营阶（jiē）段）、成长发展阶段（20世纪80年代（dài）末步入规（guī）范（fàn）经营阶段）和快速发展阶段（20世纪90年（nián）代以（yǐ）来（lái）走入体验经济（jì）阶（jiē）段）。而（ér）与之相（xiàng）对应的（de）,公共景区政府规划也经历了（le）以下3个阶段：

（一）公共景区规制停（tíng）滞阶段

即新中国（guó）成（chéng）立后至1979年（nián）,景区发展（zhǎn）一直处于停（tíng）滞阶段（duàn）,此（cǐ）时正值国（guó）家建设的最（zuì）艰难年代,众多自（zì）然文（wén）化资源遭（zāo）受到严重破坏,景区发（fā）展处于放任自流状（zhuàng）态,旅游只是众（zhòng）多事业中的很小一（yī）部分。

（二）公（gōng）共景区加（jiā）强规制阶段

即改革开放（fàng）后到20世纪90年（nián）代中期,从1982年国务院（yuàn）审定公布第一批国（guó）家级（jí）风景名胜区、开（kāi）始兴办森林公园以来,国家出（chū）台（tái）了（le）对公（gōng）共景区的众多（duō）管理（lǐ）措施（shī）,包括1985年颁布（bù）了《风景名胜（shèng）区管理（lǐ）暂行条例》,同年参加（jiā）《保护世界文（wén）化和（hé）自然遗产国际公约（yuē）》,1993年出台了《森林公园管理办法》,1994年（nián）颁布了《自然保护区管理条例》等,极（jí）大地（dì）促进了（le）我国日益濒危的自然、文（wén）化遗产（chǎn）资源的保（bǎo）护,同时也为“以经济建设（shè）为中心”的旅（lǚ）游经济事（shì）业“保驾（jià）护航”。

（三）公（gōng）共景区（qū）放松规制阶（jiē）段

即20世纪90年代后期至（zhì）今,随着我（wǒ）国经济改革的（de）不断（duàn）深入,以及（jí）地（dì）方发展旅（lǚ）游经济（jì）的意识（shí）不断增（zēng）强,公共景区也在（zài）转（zhuǎn）变（biàn）原先的事业管理（lǐ）体制,积（jī）极促进所（suǒ）有权（quán）与经营权（quán）分离,出（chū）让经（jīng）营权,实行企业化经营,这起始于1997年民间资本参与风（fēng）景名胜资源（yuán）的开发（fā）与经（jīng）营,当年湖南省分（fèn）别以委托经营和租赁经营方式出让张家界黄（huáng）龙洞和宝峰湖的开发经营权,已开发（fā）的风景名胜区也通过旅游企业的改制进行了景区经营权的转（zhuǎn）让；2000年,出现了（le）全国首例风（fēng）景（jǐng）名胜资源旅（lǚ）游（yóu）经营企业改制实现（xiàn）经营（yíng）权转让（ràng）的案例,浙（zhè）江（jiāng）富春旅（lǚ）游股份有限公司将49∙6％的（de）国有股权（quán）整（zhěng）体转让给浙江金都实业有限（xiàn）责任公司（sī）,桐庐一半（bàn）山水（shuǐ）景区的（de）旅游经营权交给了（le）民间资本；2001年2月（yuè）,四川省旅游局（jú）宣布出让九寨（zhài）沟森林公园等10大著名（míng）旅游景区及100多个景点的经营权；截至（zhì）2002年,全（quán）国至少有19个省（shěng）、自治区、直辖市,300多个大小不一的景点加入（rù）了出让经营权的行列；2001年国务院在（zài）《关（guān）于进一（yī）步加快（kuài）旅游业发（fā）展的通知》中明确提出,要（yào）鼓励多种经济成分参（cān）与（yǔ）旅游业发展,有（yǒu）计划、有步骤地吸引外资和港澳台资参与开发旅游资源（yuán）；根据我国加入 WTO的承诺,到2003年（nián）,外商可以（yǐ）在我国投资（zī）景区,旅游景区（点）可以对外资实行转让（ràng）经营、出租经营（yíng）、委托经营（yíng）等新（xīn）模式。

三、我国公共景区放松规（guī）制后存（cún）在的主要问题（tí）

在放松规制的（de）过程中,公共景区虽然（rán）得（dé）到（dào）了长足发展,但（dàn）其保护与开发（fā）、公（gōng）平与效率的矛盾也在不断拉（lā）大,出（chū）现了以（yǐ）下因果渐进的6大问题（tí）。

（一（yī））公共（gòng）景（jǐng）区条块管理严重,所有权虚化（huà）

长期以来（lái）,我国（guó）对公共资源,特别是自然文化遗产（chǎn）资源的管（guǎn）理,一直没有进行明确的制度安（ān）排,在两种经济体制的混（hún）合和过渡中,名义上,国家（jiā）自然文（wén）化（huà）遗产资源（yuán）产（chǎn）权属全民（mín）所（suǒ）有；而实际上（shàng）,公共景区资源（yuán）管辖分属（shǔ）在建设（shè）、文物、林（lín）业、地（dì）质、海洋、环保、水利（lì）和（hé）宗教等（děng）不同部门管理,条块分割、多头管（guǎn）理现象严重,再加上行政事业性管理,导致景区产权主体并不明确（què）,国家缺少一个专门（mén）的、稳定的（de）、权威（wēi）机构代表国家行使所有权职（zhí）能,造成所有者的事（shì）实缺位和虚化；在2006年（nián）最（zuì）新出台的《风景名胜（shèng）区管理条例》中,按（àn）第（dì）四、第五条规定,国家建设主管（guǎn）部（bù）门负责全国风（fēng）景名胜（shèng）区的监督管理（lǐ）工作,而由当地县级（jí）以上地（dì）方（fāng）人民政（zhèng）府设置景区管（guǎn）理（lǐ）机构（gòu）负责景区的保（bǎo）护、利用（yòng）和统一管理（lǐ）工作；名义上,行政法规赋予（yǔ）国家（jiā）风景名胜区管理机构统一管理的最（zuì）高（gāo）权力（lì）,实际上,对（duì）管理工（gōng）作（zuò）最（zuì）根本的管理机（jī）构负责（zé）人的任（rèn）免（miǎn）、监督以及管（guǎn）理（lǐ）经费来源（yuán）、使用、监督（dū）等问（wèn）题行政法规均（jun1）未涉及,并（bìng）且景区（qū）所有者（zhě）与（yǔ）管理者主体仍未统一。

（二（èr））公共（gòng）景区（qū）管理体制紊乱,行（háng）业指导与行（háng）政管理难（nán）以（yǐ）统（tǒng）一

公共（gòng）景区管理体制经历了几（jǐ）上（shàng）几（jǐ）下（xià）的（de）变化（huà）,目前主要实（shí）行综合管（guǎn）理和分部门管理相结合的管理体制,但由于当前法律（lǜ）法（fǎ）规（guī）的含混或缺位,以及行政职能归（guī）地方政府行使,行业部门（mén）只负有行业管理与技术（shù）指（zhǐ）导职能,导致景区管理（lǐ）职能下放到地方政府,造成（chéng）国家对于景区的（de）管（guǎn）理工作仅仅（jǐn）具有“指导（dǎo）”意义,相对于地方政府的行政管理 （主要通（tōng）过景区领（lǐng）导人的任命权）显得十（shí）分软弱,以至于（yú）相当多的景区管理

工作首先（xiān）要（yào）服从于地方政府拉动地（dì）方（fāng）经济的 “大局（jú）”,而不是以保护好国家的自（zì）然文化（huà）遗产（chǎn）资源为首要任务。同时,在法规（guī）缺（quē）位情况下（xià）,因为（wéi）缺乏国家层面的（de）综合（hé）、统一管理（lǐ）,分散（sàn）的（de）管理模式（shì）势必会造成管理（lǐ）目标、绩效考核标（biāo）准、社会公平（píng）原则等诸（zhū）多的不（bú）一（yī）致；结果只（zhī）能（néng）造（zào）成对珍贵的自然（rán）文化遗产资源（yuán）,以低标准低水平的维护替代高水平的科学有效的资源保护；以经济性开（kāi）发特别是野（yě）蛮密集式旅游开（kāi）发（fā）冲击资源（yuán）保护和资源合理利用。

（三）公共景区管理目标与经（jīng）营任务交叉,景区融（róng）资（zī）渠道狭窄

长期以来,公共（gòng）景区建（jiàn）设和管（guǎn）理经费主要依靠各级行政主管部门的部门经费划拨（bō）以及地（dì）区政府的财政（zhèng）拨（bō）款（kuǎn）,如国（guó）家主（zhǔ）管（guǎn）部（bù）门和地方（fāng）政府对自然保（bǎo）护区的（de）投资一般仅（jǐn）限（xiàn）于基建、人头事业（yè）费和专项补助,社会投资和国外捐助（zhù）还很（hěn）少；一般（bān）来（lái）说（shuō）经费有限（xiàn）,投入缺口很大,造成了（le）重保护无资金（jīn）、重资源无效（xiào）益（yì）的尴尬局面；管理体制与财（cái）政约（yuē）束是导致（zhì）公共景（jǐng）区（qū）机构的管理目（mù）标与经营任务交（jiāo）叉的最重要原（yuán）因,这种交叉（chā）问题促使（shǐ）了一些（xiē）公（gōng）共景区走上市（shì）场找出路（lù）,管理机构由事业单位转（zhuǎn）向企业化经（jīng）营,直（zhí）至股票上市；这（zhè）种貌似国（guó）家风景（jǐng）名胜区（qū）管（guǎn）理（lǐ）体制创（chuàng）新的（de）事物,实为（wéi）将国家（jiā）珍稀自然文化遗产（chǎn）资源市场（chǎng）化,使我国薄弱的（de）自（zì）然文化遗产管理工作雪上加霜。

（四）公共景区（qū）代理关系（xì）扭（niǔ）曲,集团利益现（xiàn）象严重

一些（xiē）公共景区管理（lǐ）机构设置比较混（hún）乱,政企（qǐ）不分、权责不清（qīng）,将（jiāng）本属于（yú）全社会的公共资（zī）源变成了某个（gè）利益集团的“私家园林”和“摇钱树”,各部门集团在景（jǐng）区“割地开（kāi）店”、管理经（jīng）营两不误,从而扭曲了景区正常的委托（tuō）—代理关系,导致了产权模糊和激励（lì）失效（xiào）,严重损害了公共利益,造成了（le）“重开（kāi）发轻保护（hù）”下的（de）资源（yuán）过度开（kāi）发和破坏（huài）。特别是随（suí）着景区（qū）经营（yíng）权的（de）放开,外部（bù）利益（yì）集团看好自（zì）然（rán）文（wén）化（huà）遗产（chǎn）资（zī）源的（de）资源资产特性以（yǐ）及收益（yì）大风险小（xiǎo）甚至无风险性,纷（fēn）纷向自然文化遗产（chǎn）资（zī）源伸手,出现了众多的寻租、低价贱卖等（děng）现象；而有些人（rén）简单地把体（tǐ）制改革与放权和市（shì）场化等同。殊不知,在国家自然文化遗产资源管理体制上（shàng）,放权和市场化已（yǐ）经走得（dé）比老牌资本主义国家还要远了,不（bú）仅未合理实现公共利益诉（sù）求,而且还导（dǎo）致我国自然文化（huà）遗产（chǎn）资源成为（wéi）某些利益（yì）集团的“赚钱工具”,严重（chóng）干（gàn）扰了（le）这些公（gōng）共资源的保护工作。

（五）公（gōng）共景区经济（jì）功能无限（xiàn）扩大,价格设置不合理

目前,一些公共景区正在被急（jí）功近利者变成“旅游经济开发区”,这种（zhǒng）错（cuò）位开发使“积（jī）极开发”替代了（le）“合理利（lì）用”,形成（chéng）了重开（kāi）发轻保（bǎo）护、重经济轻资源等不良观（guān）念,乃（nǎi）至（zhì）出现了景区（qū）城市化（huà）、商业化和（hé）人工化的不良趋势此外。一些公共景区将门票作（zuò）为最（zuì）大的经（jīng）济收（shōu）入,以至于许多公共景（jǐng）区的门（mén）票（piào）“涨声”一片,而相应的门票收入分配并不合理,景区（qū）维护（hù）费和资源补偿费来源仍旧困难,公共景区门票没有体（tǐ）现它的本来功能。

（六（liù））公共景（jǐng）区企业表现出程度不同的垄断经营特征（zhēng）

比如黄山旅游股（gǔ）份公司将“景区内所（suǒ）有优良企业的经营性资（zī）产归（guī）股份公司所有”,并在黄（huáng）山核心区（qū） “精华景区内,享有优先开发（fā）权和（hé）垄断经营权”,将黄（huáng）山公共资源纳入企业的（de）垄断经营中；其实（shí）,当地政府在推（tuī）动风景区管（guǎn）理机（jī）构企业化经营（yíng）、景区（qū）上市（shì）过程中（zhōng）,对（duì）风景区经营（yíng）服务的垄断实际（jì）上是（shì）一种“行政垄（lǒng）断”；虽然要求（qiú）景（jǐng）区（qū）内旅游经（jīng）营性（xìng）设（shè）施的（de）建设和经（jīng）营必须服从保护的目标,但这决（jué）不（bú）影响着这些握有硬性捆绑（bǎng）经营项目的企（qǐ）业享有垄断经营的特权（quán）。特别是在景区管理机（jī）构与（yǔ）景区企业的自我代理、垄（lǒng）断经营（yíng）、自我监管中（zhōng）,容（róng）易（yì）促使景区管理机构工作重点（diǎn）集中（zhōng）于吸引游客、提高门票收入,即（jí）经营性项目（mù）上,出现了景区“人满（mǎn）为患”现象（xiàng）；同时,为了拉动游客量,各地（dì）政府和各景（jǐng）区（qū）不惜投巨资（zī）在（zài）公共景（jǐng）区核（hé）心区内修建大型（xíng）索道、宾馆和娱乐场所以应付假（jiǎ）日里超载的（de）游客量,出现（xiàn）了区内（nèi）“屋（wū）满为患”现象（xiàng）。

四、我国（guó）公共（gòng）景区未来政府（fǔ）规制的（de）若（ruò）干建议（yì）

针（zhēn）对上述问题,我国公（gōng）共景区在未来政府规制（zhì）必须（xū）在强调（diào）保护与（yǔ）开发动态平衡（héng）、公平与（yǔ）效率双（shuāng）向兼顾的前提（tí）下,研究“市（shì）场失灵”和“规制（zhì）失效（xiào）”下（xià）公共景区政（zhèng）府规制优化（huà）的途径,从而进（jìn）入了再规制与（yǔ）放松规制并存（cún）阶段,以（yǐ）期更好地实现保护作为人类遗产的（de）资（zī）源和满足人们的旅游休闲需求的双（shuāng）向功（gōng）能（néng）,平衡公共景（jǐng）区各相关利益集团的权（quán）益要求（qiú）,提高公（gōng）共景区整体福利。

（一）在肯定（dìng）公共（gòng）景区（qū）所有权与经营权分离的基础上,完（wán）善以经营权转让为核心的（de）公共景区产权流（liú）转（zhuǎn）（运行）制度（dù）

在强调“市场（chǎng）在（zài）资源配置中的（de）基础性（xìng）作用”的同（tóng）时,发挥制度在解（jiě）决公共领（lǐng）域“市场失灵”、有效供给（gěi）、公平发展等（děng）方面的（de）关键（jiàn）性作（zuò）用（yòng）,从而为各类公共景区（qū）如何推进资源（yuán）向产品、资源向资（zī）本的合理（lǐ）转化,资源权益（yì）进（jìn）入产品（pǐn）市场和资（zī）本市场实（shí）现高效益（yì）运作提供制度保障；同时通过合理地评估（gū）公（gōng）共旅（lǚ）游（yóu）资产（chǎn）的现存价值（zhí）和未来增值,构建公平（píng）、有效（xiào）的公共景区产权变更（gèng）、流转与交易等（děng）运行机制,确保国有旅游资产的保（bǎo）值与增值（zhí）任（rèn）务,促进景（jǐng）区各利益（yì）相（xiàng）关（guān）主体的权责利分配,实（shí）现景（jǐng）区保护公（gōng）共资（zī）源和承担社会公益的功（gōng）能,达到可持续发展（zhǎn）的目的（de）。

（二）结合景区政企制度设（shè）置（zhì）,根据产权有效（xiào）运行要求,进一步完善公共景区委（wěi）托代（dài）理契约关系

构（gòu）筑合理有效的景区（qū）企业代理机制,完（wán）善景区委托管理契（qì）约制度,从而理顺景区（qū）管理机构与景区企（qǐ）业（yè）的关（guān）系,通过相关制度设计来保障企（qǐ）业能够在景区竞争性业务（wù）领域实现市场化（huà）、企（qǐ）业化和专业化（huà）中发挥主体作用；从而建立起适应（yīng）不同类型公共景区的管理体制,以整合公共景区多元（yuán）化目标与功能,协调各相关利益主体的利（lì）益诉求,以确（què）保实现“强调公平兼顾效率、严格保（bǎo）护积极开发（fā）”的双重要求（qiú）,避免引发公地（dì）悲剧、拥挤、利（lì）益（yì）冲突等问题,提高资源配置效率,促进利益平衡与增加整体福（fú）利。

（三）设计和（hé）实施体现公平、公益性（xìng）,追（zhuī）求高（gāo）效率的政府干（gàn）预方式,达到“科学（xué）”、“和谐”发展公（gōng）共景区事业的目标（biāo）

公共景区承担着社会公益（yì）事业和市场经济企业（yè）的“双头（tóu）重任”,存在保（bǎo）护与开发、公平与效率的矛盾（dùn）,政府干预一（yī）向占据主导地位,但原有体制下的政府干预只会造成低效率（lǜ）,旧的管制体系（xì）反而（ér）成为有效治（zhì）理的障碍,必须探索从（cóng）公共利益范式（shì）到利益集团范式下的激励（lì）性（xìng）规制（zhì）体系,在新的管理体（tǐ）制（zhì）下（xià）,寻（xún）找和（hé）尝（cháng）试新的（de）政府干预手段,以提（tí）高政府规制效果。

综上所述,我国公共景区政（zhèng）府规制经历了停滞阶段、规制阶段和放松（sōng）规制（zhì）阶段,将进（jìn）入再规制与放松规制并存阶段,通过产权规制、税费规制（zhì）、价（jià）格规制、特许经营权规制和进入退出规制（zhì）等众多途径和方（fāng）法,以促进我（wǒ）国（guó）公共景区科学、和谐发（fā）展。