为（wéi）了（le）保（bǎo）护好青山（shān）绿水、发展（zhǎn）好生（shēng）态经济、提高农民（mín）生活水（shuǐ）平，发展文旅产（chǎn）业已（yǐ）然（rán）成为浙江省经济（jì）社会发展（zhǎn）的重要（yào）力量（liàng），也是浙江（jiāng）实现（xiàn）共同富裕示范区（qū）建设、乡村振兴、大花（huā）园建设等重大战（zhàn）略（luè）的有效途径。农（nóng）文旅产业融合（hé）发（fā）展，通过田园风光（guāng）、乡野（yě）文明与自然风光等资源的紧密结合，深入打造体验型休闲度假产品，最终实现城镇与乡村、民俗文（wén）化与田园风光的深度联合。

一、文旅产业发展的瓶颈问题

      土（tǔ）地、资金和人才是文旅产业融合发展（zhǎn）的三大要素。长期以来，土（tǔ）地保障一直是制约文旅项目（mù）开（kāi）发（fā），包括业态布局和产（chǎn）品开发的瓶（píng）颈（jǐng）问题，主要包括生态环（huán）境的保护（hù）、土地资源的保（bǎo）障、开发（fā）效益的（de）保证三大问题（tí）。

（一）生（shēng）态（tài）环境保护问题。当前，旅游已成（chéng）为人民美（měi）好（hǎo）生活追求不可或缺的部分。发展全域旅游（yóu），做活“文旅+”文章，培育发展（zhǎn）文旅新业态是文旅产业高（gāo）质量发（fā）展的必由之路，从传统的观光旅游向休闲度假转型升级是消费者对文旅产品需求的变化，要解决游客（kè）“留下来”、在景点（diǎn）“住下来”的（de）需求。大多（duō）数文（wén）旅项目的（de）开发（fā）都选择在生态环境优良的乡村地区，此类区域往（wǎng）往是森林公园、名胜风景区（qū）、生态（tài）保护区等，会受限于因（yīn）生（shēng）态保护而制定的各类规划的制约，比（bǐ）如不能建索道，那就无法解决交通问题；不能建酒（jiǔ）店，那（nà）就无法解决住宿（xiǔ）问题；不（bú）能建各类（lèi）体验项目（mù），那就无法（fǎ）解决娱乐问题。

（二）土地（dì）资源保障（zhàng）问（wèn）题。浙江（jiāng）省“七山一（yī）水两分田”的格局，需要正确（què）处理好（hǎo）“保耕地”与“保发（fā）展”之间的关系。传统的供地方式无法有（yǒu）效解决（jué）农地转（zhuǎn）用、土地利用（yòng）规（guī）划（huá）、占补平（píng）衡指标等（děng）系（xì）列问（wèn）题，导致投资（zī）方无法（fǎ）落地（dì）文旅项目（mù）。具体来看，一是空间规划的问题，可（kě）供开发的（de）乡村（cūn）旅游资源通常（cháng）分布在城（chéng）镇之外，这些地（dì）方往往（wǎng）没有可（kě）供开（kāi）发的建设用地，在用地指标安排上较为困难；二是用地范围的问题（tí），当前文旅产业发展（zhǎn）会同步带动农业发展，通过提升品牌影（yǐng）响力、跨界融合（hé）等方式为农（nóng）业创（chuàng）收赋能（néng），但由于农业设置用地范围限制，导（dǎo）致文旅项目配套所需（xū）的基础设施无法（fǎ）建设，严重阻碍了（le）农文（wén）旅产（chǎn）业融合发展。

（三）开（kāi）发效益保证问（wèn）题。投资额较大、投资（zī）回收期较长是文旅（lǚ）项（xiàng）目存在（zài）的共性。大多数文旅（lǚ）项目采取“片（piàn）状”供（gòng）地，此类整地出让（ràng）的方（fāng）式直（zhí）接影响项目（mù）总（zǒng）开发成本，不利于招商（shāng）引（yǐn）资。根据（jù）文旅项目开发的实践（jiàn）经验，实际建设（shè）用（yòng）地较项目整体（tǐ）单位而言（yán）占（zhàn）比并不高，但由于现有的征地方式，需（xū）要成片获取土（tǔ）地，导致（zhì）项目开发中的土地成本极高。因此，投资方为（wéi）收回投入成（chéng）本，通常会出现开发房地产的情（qíng）况（kuàng），这与（yǔ）文（wén）旅项目保（bǎo）护性开发的（de）要求严重背离。另外，由（yóu）于极（jí）高的土地成本，大（dà）大降低了投（tóu）资方（fāng）落地项目的信心。

二、“坡地（dì）村（cūn）镇（zhèn）”政（zhèng）策（cè）由来（lái）

       文旅项目用地问（wèn）题（tí）是随着社（shè）会经（jīng）济发（fā）展加速（sù）、投（tóu）资项目不断增加出现的新问题。国家高度重（chóng）视文旅项目供地，出台了一系列（liè）的相关政策支（zhī）持。

       随着（zhe）新（xīn）型城（chéng）市化（huà）的持续（xù）推进，社会经济发展、城乡建设与耕地保护之间（jiān）的矛（máo）盾始终（zhōng）存在，耕地保护面临多（duō）重压力。浙江省独特的（de）资源禀（bǐng）赋以及（jí）严（yán）格的耕地占补平（píng）衡和生态保护政策，要（yào）求必须以科学合（hé）理的（de）方式开（kāi）发利用丰富的低丘缓坡（pō）资源。为有效推（tuī）动文旅（lǚ）项目发展，在国（guó）家有关政策的指引下，浙（zhè）江省国土资源厅等 9 部门于 2015 年（nián）联合下（xià）发《关（guān）于“坡（pō）地村（cūn）镇”建设用（yòng）地试点（diǎn）工作的通（tōng）知》（浙土资发（fā）［2015］13号），在全（quán）省（shěng）范围内开展“坡地（dì）村镇（zhèn）”试点项目。

经过几年（nián）努力（lì），浙（zhè）江逐渐探索出一（yī）条“开发与保护并重、建设（shè）与环（huán）境融合”的坡地开（kāi）发（fā）利用（yòng）新机制，其核心为点状供地，走出了一条统筹“保耕地、保生态、保发展”的生态型土地利用新（xīn）道路（lù）。2018 年制定出（chū）台《关于做好低丘缓坡开发利用推进生态“坡（pō）地村镇”建设的若干意见》（浙政办（bàn）发［2018］64 号（hào）），通过合理开发利用低丘缓坡资源，破解项目开发中的土（tǔ）地制约，通过向山坡地要土地、要空间（jiān），为文旅项目开发所需的（de）建（jiàn）设用地提供（gòng）了另一种方法。

三、“坡地村镇”建设助推农文旅（lǚ）产业发（fā）展取得的成（chéng）效

       浙江省（shěng）“坡地村镇”建设用地试点工作，为当地文旅项目开发提供了强有力的政策支持，激活了投（tóu）资方投（tóu）资乡村旅游的热情，带动了地方农村居民的就（jiù）业，激活了当地文旅产业（yè）经营模式，吸（xī）引了（le）许多优秀（xiù）的年（nián）轻人回（huí）到农村，实现了（le）多方共赢的良好局面。经过几年试点实践（jiàn），浙（zhè）江省“坡地（dì）村镇（zhèn）”政策为文（wén）旅项目开发及文旅产业发展（zhǎn）带来了极（jí）大的推动作用。浙江省（shěng）“坡地村（cūn）镇”建设用（yòng）地（dì）试点在 2018 中国“三农”发展大会上被（bèi）评为“2017 中（zhōng）国三农十大创新榜样”，是浙（zhè）江省（shěng）政府 2018年度“改革创（chuàng）新项目”。

（一）推动（dòng）文旅（lǚ）产业加（jiā）快发展。文游项目所需土地与（yǔ）山坡地地形（xíng）的天然契合性以及“坡地村镇”试点（diǎn）明确的“点状布局、垂直开发（fā）”方式与文游项目用地的（de）需要高度（dù）吻合，因此，“坡地村镇”政（zhèng）策（cè）试点是一项因（yīn）地制宜的好（hǎo）政（zhèng）策，可以从根（gēn）本上解决文旅项目（mù）开发所需的用地问题，从资源不（bú）可开发到可开发，有（yǒu）效推动乡村休闲度假旅游产业、文旅（lǚ）产品（pǐn）新业态的培育和发展（zhǎn）。2014～2020 年，浙（zhè）江（jiāng）省“坡（pō）地村镇”试（shì）点（diǎn）政策共节省建（jiàn）设（shè）用地指（zhǐ）标（biāo）约 2 万亩，累计（jì）培育各类（lèi）项目（mù） 129 个（gè），其中（zhōng） 14 个重点项目已成功通过了省级验（yàn）收（shōu）并实现投运。浙江省文（wén）旅产业小镇、康养旅（lǚ）游小镇等文旅、康养类项目快速发展，如莫干山（shān）裸心谷等洋家乐项目（mù）、建德开元芳草地（dì）乡村（cūn）酒（jiǔ）店项目、诸（zhū）暨十里春（chūn）风等（děng）。从类（lèi）别看（kàn），“坡地村镇（zhèn）”129 个试点项目中（zhōng），文旅类（休闲养生、生态旅（lǚ）游、民宿酒店等）项目有 87 个（占 67%），可见“坡地（dì）村镇”试点对文旅项（xiàng）目的发（fā）展具有明显的（de）推动作用。

      “坡地村（cūn）镇”政策极大地降低了文旅项目的用地成本（běn），进而有效（xiào）地激发投资活（huó）力（lì）。“转征分类、差别供地”，即点（diǎn）状征“林”后变为（wéi）建设用地，而建设用（yòng）地之间的（de）生态保留用地按土地（dì）原（yuán）用途管理“只征不转”，典型的项目有：德清裸心（xīn）谷项（xiàng）目（mù）（项（xiàng）目总用地 458 亩（mǔ），新（xīn）建的建筑占地（dì）12 亩）、诸暨云溪九（jiǔ）里康养（yǎng）小（xiǎo）镇（项目总规（guī）划面积（jī） 2，917 亩，建设用地194 亩）等，以上项目只需（xū）要征用少数用（yòng）地就可以解决项目（mù）建设用地需求，用地成本（běn）明显降（jiàng）低。同时，项目内（nèi）的道路、生活配套设施等符合划拨（bō）用地条件的，则采用划（huá）拨用（yòng）地的（de）方式。“坡地村（cūn）镇”既保（bǎo）证了有效供地，又大幅降低了投资方的用（yòng）地成本，激（jī）发了社会资（zī）本的投资（zī）热情。

（二（èr））提升文旅（lǚ）项目产品质（zhì）量。按照“坡地村镇”政策“房在林中，园（yuán）在山中”的要求，建（jiàn）设用地须选择山林空（kōng）地，通过将酒店、咖啡馆等业态布局在山中，有（yǒu）效解决（jué）了原来消费者无法在优美山水环境中停留、住宿的（de）痛点（diǎn），切实提（tí）升了文旅项（xiàng）目（mù）的产品质量。消费者不再（zài）将（jiāng）目（mù）光局限于山水景观观光，更加注重对（duì）文旅产品（pǐn）的（de）感受及体验，完全改变了过去“到此一游（yóu）”的（de）旅行方式。通过（guò）布局多元业态，游客在文旅项目的选择上可以满足其追求个（gè）性化、体验化和（hé）情感化的需求。从“观光（guāng）游”到“体验游”，不仅（jǐn）表现在游客对旅（lǚ）游产品（pǐn）、行为、活动的选择上，更（gèng）表现在整个旅游市场对（duì）旅游品（pǐn）质的重视和逐步提升上。

        建德市近（jìn）几年先后有（yǒu） 15 个（gè）项目列入（rù）“坡地村（cūn）镇”试点。江南秘境·江南渔（yú）村项目是江南秘境国（guó）际旅游（yóu）度假区首个实施开发的项目，位于三江口、“两江（jiāng）一湖”风景名胜保护（hù）区严东关（guān）景区的核心区域。项目开发（fā）过程中，为尽可能保持原有地（dì）形（xíng）地貌不受破坏，通过点状布（bù）局（jú）、垂直（zhí）开发（fā）的方式，坚（jiān）持（chí）保护性开发，秉承“大保护（hù）、小开发”的理念（niàn），按“宜农则农、宜建（jiàn）则建、宜林则林”原则，充（chōng）分利用建德低丘（qiū）缓坡资源（yuán），发掘富（fù）春江优（yōu）质生（shēng）态环境资源优（yōu）势，把生态红利、旅游（yóu）资（zī）源、文化禀（bǐng）赋转变为发展红（hóng）利，在最大（dà）限度保（bǎo）护环境（jìng）的前提下进行（háng）建（jiàn）筑、设（shè）施的合（hé）理（lǐ）规划布局（jú），做到开（kāi）发建设与（yǔ）生态保护（hù）并重。项目建（jiàn）成开业后（hòu），已成为杭州都市经济圈内又（yòu）一个休闲（xián）度假的好去处，用秀（xiù）丽的风景、丰（fēng）富（fù）的体验设施吸引（yǐn）游客过夜停留，有效带动周末经济发展。

（三）带动地方经济融合发展

1、促进大旅游（yóu）产业集群（qún）发展，实现旅游经（jīng）济高质（zhì）量（liàng）发展。以消费者需求（qiú）为（wéi）导向，将吃住（zhù）行游购娱相关的产（chǎn）业（yè）进行集（jí）聚，形成有影响力（lì）的产（chǎn）业集群。充（chōng）分利（lì）用好“坡地村镇”政策，按照“点状布局、垂直开发”的要求，布局（jú）和打造文（wén）游产业经济带（dài），以集群效应带（dài）动（dòng）旅游经济（jì）发展。德清莫干山民宿是浙（zhè）江高（gāo）端名宿集聚地的典型代表，是（shì）浙江省（shěng）民宿产业集（jí）群的（de）示（shì）范（fàn），从 2007 年第一家洋家乐（lè）开业到（dào）现在，已经（jīng）成为全国民宿业的标杆。以民宿发展（zhǎn）为核心（xīn），逐（zhú）渐形成了一条网状产业链（liàn），涵盖（gài）设（shè）计施工、培训（xùn）教育、供应链物流、农产品销售（shòu）、文创（chuàng）设（shè）计、直播（bō）营（yíng）销（xiāo）等。诸暨市（shì）“枫和里”乡（xiāng）村旅游示范区（qū），以新王线为（wéi）文旅（lǚ）产业发（fā）展带，串联沿线主要村（cūn）庄（zhuāng）和重点项目，形成“一脉五谷六村”的旅游空间格（gé）局。项目所在组（zǔ）团都（dōu）受（shòu）到土地政策的限制（zhì），但（dàn）受益于（yú）“坡地（dì）村（cūn）镇”政策的影（yǐng）响，项目已落地并有序推（tuī）进。

2、推动乡村产业振兴，实现百（bǎi）姓增收，有（yǒu）效推进（jìn）乡村振兴。按（àn）照（zhào）旅游行（háng）业的带动效（xiào）应，每增加 3 万美元的旅游收入，将为（wéi）全（quán）社（shè）会增加直接就业机会 2 个和间接就业机会 5 个。“坡地（dì）村镇”政（zhèng）策带动（dòng）民宿（xiǔ）业发展，除（chú）直接解决了当地百姓（xìng）的（de）就业问题外，还解决了当（dāng）地老百姓农（nóng）产品的销路问题。莫（mò）干山镇 180 多平方公里的（de）范围内（nèi）分（fèn）布着近千家（jiā）民宿（xiǔ），按平（píng）均每家民宿需要 5～15 位（wèi）从（cóng）业人员估（gū）算，民（mín）宿的发展为（wéi）当地（dì）村民提供了许多就（jiù）业机会。疫情爆（bào）发之前（qián），每年约 200 万中高收入群体游客到莫干山旅游住宿，他们的强购买力也大大（dà）带动了当地（dì）的土（tǔ）特产销售，提高（gāo）了农民的额外创收，解决了原本销路难的问题（tí）。在（zài）安吉山川村赤豆洋（yáng）高山（shān）生态（tài）旅游度假项目建设过（guò）程中，当地农民的收入迅速提升，每年为（wéi）村集体额外创收 100 余万元，提（tí）供各（gè）类就业岗位（wèi） 300 余个，农民收入（rù）实现（xiàn）持续（xù）快（kuài）速增长。

四、启示（shì）及建（jiàn）议

（一）结合国家政（zhèng）策（cè）要求，紧紧围绕乡村振兴重大（dà）战（zhàn）略部署，进一（yī）步优化完善现（xiàn）有制（zhì）度。目前，除浙（zhè）江省以外，安（ān）徽、重庆、海南、广东等省市积极探索“点（diǎn）供”用地在乡村（cūn）振（zhèn）兴中的实施（shī），其他地方政府可（kě）以充（chōng）分（fèn）总（zǒng）结现（xiàn）有经验，在制定有（yǒu）关政策时（shí），强（qiáng）化政（zhèng）府统筹（chóu），联合多部门研究，紧紧围绕国（guó）家（jiā）在点状供地等（děng）创新性（xìng）供地方式中的要求（qiú），制定适（shì）合（hé）当地发展（zhǎn）、利于文（wén）旅项目（mù）实施的政策（cè）。

（二）重视全过程管（guǎn）控，确保项（xiàng）目开发（fā）与环境保（bǎo）护双赢。牢（láo）牢抓住国土空间规划调（diào）整的（de）窗口机遇期，结合本地区（qū）发展（zhǎn）规划（huá），统筹考虑乡（xiāng）村（cūn）文旅产（chǎn）业用（yòng）地布局及（jí）规模，做好（hǎo）与各级规划的衔接。在用地（dì）审（shěn）批过程（chéng）中，严格管控，制定负面清单，实施以用地需求为导向的（de）分类审批（pī）管理（lǐ）机制。项（xiàng）目开发过程（chéng）中（zhōng），要（yào）严格实（shí）施监管，对（duì）发生破坏生态、环境修复不（bú）到位（wèi）等（děng）情况（kuàng）的（de），及时取消项目资格并收回用（yòng）地指标（biāo）。