面对新（xīn）形势和新要求（qiú），国企改革三年行（háng）动恰逢其时（shí）。改革三年举措虽（suī）然是（shì）三年规划，但对于现代化（huà）国有企业的制（zhì）度建（jiàn）设和经营发展（zhǎn）具有长远（yuǎn）的战略（luè）意义，同时有助于形成（chéng）更成熟规（guī）范的现代化（huà）发展的重要举措（cuò）。中国特有的制度和（hé）以资本管理为重点的国有资产监管体制，它的形成有（yǒu）利（lì）于维护和发展（zhǎn）社会（huì）主义经济制（zhì）度，更好地发挥国有（yǒu）经济的战略作用。通过进一（yī）步优（yōu）化（huà）经济结构，能够（gòu）促（cù）进经济（jì）周期的良（liáng）好（hǎo）循环，同时也促（cù）进国有经济（jì）向高质量方向发展。

一、两类（lèi）公司改革加快国有资本改（gǎi）革

       2020 年国企改革三年（nián）行动指出，实施国有资本投资（zī）、运营公司试点是改革国有资本授（shòu）权经营体制（zhì）的关键举措。通（tōng）过开展地方“两类公司”深化改革，能推动国（guó）有企业改革（gé）的有效落地，调整和优化国有经济结构布局，是全面（miàn）落实以管资本为主，强（qiáng）化国有资产监（jiān）管的（de）战略（luè）举措，并提出了国有资本投资及运营公司的功（gōng）能性作用及有效发挥。

       国有资本运营和（hé）收益（yì）管（guǎn）理，随着两（liǎng）类公司改革的深入（rù），其重要的价值和（hé）功能也将得到有效的体现，未来将在地方国有企业（yè）层面形成资本投资、国有（yǒu）资本运作和（hé）产业集（jí）团。为此，重组国有（yǒu）投资和运（yùn）营公司，其目的是实现地方政府的（de）战略目（mù）标（biāo），进一步（bù）促进国有资本的优化和产业结构的科（kē）学调整以及为地方服（fú）务（wù）。国有资（zī）本（běn）投资（zī）和运营公司通过与国（guó）企（qǐ）重组、上市培育、股权（quán）多元化、国（guó）资基（jī）金（jīn）投资运营等改（gǎi）革实（shí）施，进一步（bù）强（qiáng）化市值管（guǎn）理，发挥资产证券（quàn）化和国资（zī）流动增值作（zuò）用，全面优化经济结构和（hé）重要（yào）布局，有效提高国有（yǒu）资本良（liáng）好的（de）配置和运营运作效率。

二、地方“两（liǎng）类公司”现状

       2014 年（nián）国（guó）务院国资委启动国有资本投资和运营试点。试点企业（yè）进（jìn）行（háng）资本投资（zī）管（guǎn）理和（hé）资本运作改建，在运营中通（tōng）过横向（xiàng）整（zhěng）合、纵向压缩（suō）、放权和营销（xiāo）推进改（gǎi）革，在授权下放、组织（zhī）架构（gòu）和工作机（jī）制等方面取得了良好的成效（xiào）。通过重组两类公（gōng）司，以此来调整和优（yōu）化监管模式，同时合理优化经济（jì）布局（jú）的（de）战略发展目（mù）标，取得了一定的集中成效（xiào），对于未来发展形（xíng）成了典型的经验，但国有“两类（lèi）公司”改（gǎi）革（gé）试点中（zhōng）仍（réng）暴露很（hěn）多问题。

（一）两类公司（sī）尚处于（yú）建设期

      中央企业通过（guò）开展“两（liǎng）类公司”试点，已经（jīng）初（chū）步（bù）形成了资本经（jīng）营（yíng）和运营管控模式，也出（chū）现了（le）一批典型案例。如围绕国有（yǒu）企业转型功能（néng）定位，走轻（qīng）资产运营道路，打造了“资（zī）本 + 人才 + 技术”的经营模式（shì），以市场（chǎng）化、专业化推动经济优化、产业结构调整、促进国有资本流动（dòng）、发挥（huī）保值增值功能，更（gèng）好地服务于国家战略发展需求，发挥积极的推动作（zuò）用。

      随着试点经验的积累（lèi），地（dì）方“两类公司”的改革发（fā）展进入了（le）建设期。地方国有企（qǐ）业（yè）在改革（gé）创新中，借（jiè）鉴了（le）央（yāng）企试点经验，不（bú）断推进运营改革。此外，各（gè）省（shěng）市全面实施对两类企业（yè）试点改革发（fā）展。如（rú）根据（jù）产业板（bǎn）块，优化企业、行业布局，研（yán）究“两类公司（sī）”的参与，实现（xiàn）国有资产在结构（gòu）优化（huà）、促进循环、提升经济稳（wěn）定方面的基础性（xìng）作用。或（huò）推动国（guó）有（yǒu）资本（běn）市（shì）场化运作，打造国（guó）有投资运营平台，以（yǐ）此来发挥国（guó）资引（yǐn）领和产业带（dài）动的战略作用，提升资本良好的配（pèi）置（zhì）和（hé）运营（yíng）效率，促进企业（yè）转型向高质量模式发展（zhǎn）。

（二（èr））组建（jiàn）以改组（zǔ）为主、新建（jiàn）为辅

       尽管“两（liǎng）类公司”可（kě）以通过新设或重（chóng）组方式组建，但在工作开展实践（jiàn）中，大多数国有（yǒu）资本（běn）都选择了重组作为首（shǒu）选。而重组的企业在划分（fèn）为两类公司前即为（wéi）国资行业集团或地方政府管辖集团（tuán），在（zài）该（gāi）地区来说已经（jīng）具有一定的地位。有的公司（sī）虽在两类（lèi）公司（sī）的名单上，之后（hòu）仍保留原有（yǒu）的业务架构、管理和制度安（ān）排。对地方政（zhèng）府而言，从内部深度转型、改变常规治（zhì）理结构、积极改革创新（xīn），比换（huàn）牌子更为重要。

（三（sān））行权能力有待加强

       对（duì）于国有资本投资、运营公司来说，其所属上级（jí）单位是政府或国资委，资（zī）本投资运作接（jiē）受的（de）是相关的行政命（mìng）令。而国（guó）有资本投（tóu）资、运营公司（sī）对下属单（dān）位又需要（yào）走市场化路线，这需（xū）要国（guó）有资本、运营公司将行政命令转化（huà）为市场指令，既（jì）追求（qiú）经营运（yùn）作效（xiào）益，同时还要兼顾（gù）社会效益。这一存在的根（gēn）本（běn）性矛盾决定（dìng）了治理机制（zhì）不能简单（dān）地采用（yòng）传统的发展和管（guǎn）理模式。当前，国有（yǒu）资本（běn）投资、运营公司还没有可靠（kào）有效的发展治理模式，对于（yú）组织架构、人事管理和审批制度的开展，混杂（zá）着行（háng）政（zhèng）管理和和经（jīng）济属性。在实际的国有资本管理中，很难确定相关的绩效考核指标。管理审核审批流程过（guò）长（zhǎng），开展的人事管理制度和薪酬管理体（tǐ）系存在僵化（huà）的（de）现象，员工缺乏必要的奖励和激励，对下属可能存在管理不足（zú）或过度控制现（xiàn）象。

三（sān）、两（liǎng）类公司转型的相关（guān）建议

（一）明晰关系，建立可靠的管控模型（xíng）

1. 搭建具（jù）有中国特色的（de）现代（dài）国有（yǒu）企业制度

       现代企业（yè）制度是（shì）企（qǐ）业开展经营活动和业（yè）务运行的必要基础。现代国有企业制度（dù）的创新，决（jué）定（dìng）了国有（yǒu）企业运（yùn）营（yíng）的（de）效率和活力，是深化国有企业（yè）实施改革（gé）创新的重点管理任务。现代国（guó）有企业制度能否有效实施，则（zé）依赖政企关（guān）系明晰、权责明确、产权清（qīng）晰（xī）和管理科学等基（jī）本条件（jiàn）是否得到满足（zú）。根据中国特色（sè）国有（yǒu）企业现代制度建设内容，党（dǎng）委会、股东大会（huì）、董事会、监事（shì）会（huì）等机（jī）构需（xū）要分工协作和相互制衡，这就需要搭（dā）建中国特色现代国有企业的系统制度，但在实际（jì）工作中是一项复（fù）杂而艰巨（jù）的创新（xīn）任务，需要在相关制度理论和（hé）具（jù）体（tǐ）业（yè）务实践（jiàn）层面不断（duàn）研究和创新。例如要发（fā）展中国（guó）特色（sè）的企业（yè）制度，必须依法实现董事会合法权利，建立董事会授权的管理制度（dù）。建立以资本管理为基础管理监管体（tǐ）系，同时围（wéi）绕资本管（guǎn）理、规范资本（běn）交易、改善（shàn）公司收益和维护资本安全（quán）的相关环节进（jìn）行重点监督和（hé）监（jiān）管，以此来充分发挥国（guó）有资本管控的作用。在进行（háng）授权经营（yíng）、国有经（jīng）济产业结构优化、国有（yǒu）资本运营、促进实体经（jīng）济（jì）良性发展等方面，充分（fèn）发挥地方（fāng）国有投资、运营公司（sī）的功能（néng）作用。通过一（yī）系列（liè）改革，在建立成熟规（guī）范的中国特色企业制度和资本经营的国有资产（chǎn）管控方面，将取得良好的发展成果和必要的收益，对深化国（guó）企（qǐ）改革具有重要的推动意（yì）义。

2. 推进国有资产监管体（tǐ）制的改革（gé）

       从宏观调控体系来看（kàn），需要更（gèng）加（jiā）注重政（zhèng）企分开和政资分开。政府行政部门不（bú）再履（lǚ）行出（chū）资（zī）职（zhí）责，政府（fǔ）或国资监管部门（mén）转变（biàn）过往的公共管理（lǐ）职（zhí）能（néng），更加注（zhù）重出资关系，转变管理模式和（hé）理念，由管企（qǐ）业向（xiàng）管资本进行改变。在管（guǎn）理方式上，完善（shàn）监管机（jī）制（zhì）和强化审计，树立审（shěn）计理念、运用审计方（fāng）法（fǎ）和强（qiáng）化资产监管。通过全（quán）面的监管，有效防止国有资产（chǎn）的流失，进而提高内部运营效率（lǜ）和防（fáng）范风险，确保（bǎo）国（guó）有（yǒu）企业能够在市（shì）场组织中独立运作。

3. 厘清（qīng）国有企业党（dǎng）组织与治理机构的权责界（jiè）限

       在国（guó）企改革中，需要进（jìn）一步明确党组织与公（gōng）司其他治理机构权（quán）责关系（xì），建（jiàn）立多方相协调（diào）的治（zhì）理模式。关键保障（zhàng）之（zhī）一是遵守（shǒu）双向进入和交叉任职（zhí）的管（guǎn）理要求（qiú），党组（zǔ）织成（chéng）员按照法律和程序加入（rù）“两（liǎng）会（huì）一层”，即董事（shì）会、监（jiān）事会（huì）、经理层。而（ér）成功的关键在于党委成员进入（rù）企业董事会，将党的（de）领导和意图（tú）与公司战略（luè）决（jué）策、经营发展相结合，并且在重要事项上能做到（dào）消除意见分歧（qí），提高企业经营决策效率，进一步降（jiàng）低相关成（chéng）本，提高企业（yè）管理的科（kē）学（xué）性和全面性，充分发挥（huī）国有企业现代化制（zhì）度的作（zuò）用，并且以此来（lái）高效实现党（dǎng）组织与法人治（zhì）理的结合。

       建（jiàn）立（lì）党（dǎng）组织与其他（tā）治理机（jī）构规范、良性的合作关系，要在以下（xià）三个方（fāng）面进（jìn）行着力（lì）解决：一是（shì）按照国（guó）有企业所（suǒ）属类别，规范不同类型企业党组织的（de）设立（lì）及运（yùn）行，明确（què）管哪些、管什（shí）么的权（quán）责界限，建立与形成各治理机构之间履职尽责、协调（diào）制衡、良（liáng）性运转的管理机制；二是（shì）规范决策程序。建立党（dǎng）委会议（yì）事规则，明确（què）重大（dà）事项决策界限、程序和方式，切实将（jiāng）党的领（lǐng）导与公（gōng）司（sī）治理进（jìn）行（háng）有效结合，实现怎（zěn）么（me）管、谁来管的治（zhì）理方（fāng）式。根据法（fǎ）律政策要求，党组织参与公司战（zhàn）略发展、三重（chóng）一大等事项（xiàng）决策，并充分尊重其他治理机（jī）构和运（yùn）行（háng）机制；三（sān）是确保（bǎo）党组织的意图得（dé）到实现。建（jiàn）立党（dǎng）委委员意见发（fā）表、投票表决的工作制（zhì）度（dù），明确（què）该做什么、应该怎么做。促（cù）使“双向（xiàng）进入、交（jiāo）叉任职”进入董事（shì）会的党委成（chéng）员、经理层的党委成员能够充（chōng）分发表（biǎo）意见、对三重一大等重大事项进（jìn）行投票（piào）表决，实现组织意图。

4. 厘清各（gè）级相关利益者（zhě）的（de）关系

       在进行两类（lèi）公司设立期间，需要厘清相关利益者的关（guān）系，特别（bié）是国有监管部（bù）门、出（chū）资企业。国有资产监管机（jī）构需要（yào）转变管理理念和方式，以（yǐ）资本管理（lǐ）为支柱（zhù），聚焦（jiāo）四个（gè）方面、落实三项清单（dān），即优化地方产业（yè）布局、规范管理运作机制、确保国资保值增值（zhí）、维护资产（chǎn）安全运营，及时落实（shí）权力、职责、授权三项（xiàng）清单，切（qiē）实（shí）给予“两类公司”在企业制度（dù）和市场（chǎng）投资中拥有实在的作用和发展空间。

       在市场化运作国有资本时，“两类公司（sī）”需要按（àn）照公司法（fǎ）的要（yào）求（qiú），同（tóng）时需要以资本额（é）为限，以股权为管（guǎn）理纽带，以治理为重要的基础渠道，以派出股权董（dǒng）事为重（chóng）要手段，积极参（cān）与市场（chǎng）化运（yùn）作、对出资企业（yè）的三重一大事（shì）项进行决策。在（zài）经济基础优良、产（chǎn）业发展成熟的区域，可（kě）促使（shǐ）两类公司实现管控方式的转型，即由原有（yǒu）的出资持股管（guǎn）控逐步向战（zhàn）略目标性（xìng）、财务性管（guǎn）控方（fāng）式转变，对于控股企业的（de）战（zhàn）略目标、经营业绩（jì）、重大资金、重（chóng）要人事，以及高级管（guǎn）理人（rén）员管（guǎn）控和考核、预防企（qǐ）业经营风险等方面（miàn）涉及三重一（yī）大的重要（yào）事项进行重点管控，其他（tā）经营权由控股（gǔ）公司决定（dìng）。与（yǔ）此同时（shí），对于所（suǒ）出资持股的企业（yè），要求进一步完善（shàn）以董事会为（wéi）重（chóng）点管理（lǐ）的治理（lǐ）结构，进而需（xū）要（yào）全面推行选人用（yòng）人、育人留人的人才（cái）机（jī）制，提升公（gōng）司的发展创（chuàng）新（xīn）和生（shēng）存能力。对关键岗位和子公（gōng）司实施激励政策，有（yǒu）效地（dì）提高公司的运（yùn）营能力（lì）和持久（jiǔ）力（lì）。

（二（èr））明确监管与考核要求，完善绩（jì）效管理体系

1. 三个（gè）层次深化改革

       我国经（jīng）济体制由（yóu）计划（huá）经济向社（shè）会市场经济（jì）体制转变中，对于国有企业的改革（gé）创新始（shǐ）终是（shì）经济体制改革的重要核心。因此，深（shēn）化国有企业（yè）改革，需要从三（sān）个层面（miàn）推动国（guó）有企（qǐ）业（yè）真正成为公平竞（jìng）争的市场主体。

       一是深化改革企（qǐ）业（yè）产权。要形成真正意义上的现（xiàn）代化公司企业，不仅要提升企业现代化（huà）制度基础和企（qǐ）业（yè）经营（yíng）效（xiào）率，而且要坚持两个毫（háo）不动摇，深入研（yán）究多种经（jīng）济成（chéng）分的组成方式和实现（xiàn）模（mó）式，这也是实现（xiàn）混合所有制经济健康持（chí）续（xù）发展的有（yǒu）力（lì）途径（jìng）。二是（shì）深化改革（gé）经营机制（zhì）。从行政管理向市（shì）场化（huà）转变，需要（yào）认真深化劳（láo）动、人事、分配（pèi）制（zhì）度的全面改（gǎi）革（gé），使国有企业可以依法经营，符合市场规律（lǜ）。三是建立公（gōng）平（píng）竞争机制。树立与民营企业公平参与（yǔ）市场的竞争意识，同时深（shēn）化（huà）实施政企（qǐ）分离和政资分离的（de）重要改（gǎi）革，进一步深化行（háng）业垄断改革。对于归属于商业性和公益（yì）性的国（guó）有（yǒu）企业（yè），要更加注（zhù）重发展领（lǐng）域的系（xì）统性和联合（hé）性（xìng），在分类改（gǎi）革后实行分类管（guǎn）理。

2. 妥善对待及平衡授权与强化监（jiān）管的关系

      在企业发展（zhǎn）管理中，需要明确（què）授权范围（wéi）、经营管理职责和监管方式（shì），建立必要（yào）的（de）监督管理清单（dān）和责任清（qīng）单，以及考核机制，并予以落（luò）实（shí）到企业的日（rì）常管理中。如（rú）由国（guó）有企业聘请第三方机构对绩效评价制度（dù）进行（háng）全面改革，以减少（shǎo）其债务风险，提高（gāo）经营效（xiào）率，实现进一步降低（dī）运营成本、提高经济效益和治理能力的目标。

（三）促进（jìn）“两类公司”转型，加（jiā）强能力建设

1. 不断（duàn）完善市场化经营机制，激发企业（yè）竞争活力（lì）

       深化企业（yè）三大制度（dù）改革（gé），不（bú）断增（zēng）强（qiáng）国有企（qǐ）业的经营核心竞争力，不断提升重要价值和发展（zhǎn）活力，以此来创造更大经济价值（zhí）和社会效益。积极推行高管人员（yuán）任期管理和契约制，推（tuī）行职（zhí）业经理（lǐ）人管理（lǐ）制度，实（shí）现管理人员能上（shàng）能下、公司（sī）员工能进能出的市场化用工机（jī）制。建（jiàn）立和完善业绩（jì）导向（xiàng）型（xíng）薪（xīn）酬分配机（jī）制，促（cù）进（jìn）收（shōu）入能增可降，引导薪酬分配有利于突出贡献的工作人员和（hé）一线（xiàn）人员。支（zhī）持更多企业（yè）采用股（gǔ）权激励、分工等中长期（qī）政策，充分激（jī）发员工创业的积（jī）极性和主（zhǔ）动（dòng）性。

2. 加快（kuài）业务导向转型，提升企业竞争实力

       推动（dòng）地方（fāng）“两（liǎng）类公（gōng）司”由传统产业集团向国有投资及经（jīng）营公司转（zhuǎn）变（biàn），由原有的（de）实业（yè）经营发（fā）展模（mó）式转变为股权投资，对原来不（bú）具备竞争优势、发展空间不足的业务进行（háng）剥离（lí），向前瞻性战（zhàn）略性新兴产业集中。弱化（huà）以（yǐ）母投资公（gōng）司对子（zǐ）公（gōng）司的集团化控制，更加注（zhù）重在对法（fǎ）人平等产权（quán）的基础上加强（qiáng）公司治理（lǐ），进一步弱化业务体系的观（guān）念（niàn），做好风险（xiǎn）防控，对无效资产和（hé）不良资产进行处（chù）理，加强投（tóu）资收益和（hé）治理意（yì）识（shí）。同时，“两类公司”要建设完善投融资和资源（yuán）整合运作体系。在战略改革（gé）中，将用人、考核（hé）、薪（xīn）酬机制建（jiàn）设作为重点改革内容，以及全面（miàn）建立和实施股（gǔ）权管理、风险管理（lǐ）、董监事（shì）派出管理制度，打造（zào）资（zī）本（běn）、资（zī）产、执（zhí）行三级（jí）组织（zhī）架构；遵循“机构从简、人员从优（yōu）”的市场化机构设置及人员（yuán）配置原则（zé），优化公司架（jià）构（gòu）、业务职责，以（yǐ）及（jí）人才（cái）配（pèi）置；打造规（guī）范高效的现代化资本运营型总部，以及相匹配的组织（zhī）机（jī）构决（jué）策体系，建立内（nèi）外、前中后全面协调的（de）工作机（jī）制，确保企业战略（luè）目的落地、资源配（pèi）置合（hé）理、资（zī）产运营高（gāo）效、风险有效防范、考核评（píng）价优（yōu）良等。

3. 企业自主创新要有新突破

       根据《三年行动方案》要求，国有企（qǐ）业要不断（duàn）提升自主创新能力（lì），在构建关键（jiàn）核心（xīn）技术攻关新型举国体制中（zhōng），充分发挥国有企（qǐ）业的重要核心作用。

       在（zài）产、学、研、用的创新链上，国有企业是“研发（fā）”和“应用”链的主体。大型国有（yǒu）企业依托自身的技术、资金、市场等资源优势，以（yǐ）及技术转化和（hé）应用的市场（chǎng）空（kōng）间（jiān），可（kě）以利用规模化优势（shì），推动和发（fā）展多项重要创新，营造良（liáng）好的发展创（chuàng）新环境，充分发挥产学研的发展（zhǎn）潜力和竞争（zhēng）力，发挥举足轻重的作用。基于市场运作机制，将（jiāng）创新（xīn）产品推向市场，实现技术创新的重要价值。同时（shí），在（zài）学习领域（yù），注重与高校的技术（shù）交流及（jí）成果转化，并实施产（chǎn）业化。在生产环节，利用生产（chǎn）外包的形式促使技（jì）术创（chuàng）新产（chǎn）品生（shēng）产落地。

       国有企业要贯彻聚焦、裂变、创新和品牌化的经营发展理念，聚焦主（zhǔ）业和优化效益，深化产业化（huà）技术创（chuàng）新，推（tuī）动业务的发展孵化裂变，进一步拉长深度融合链（liàn）条，构建充满（mǎn）活力的创新生态（tài）圈。基于创（chuàng）新技术发展，加（jiā）强创（chuàng）新技（jì）术体系、创新产业和（hé）创（chuàng）新环境的（de）机制（zhì）建立。全力打造产品品牌（pái）和企业（yè）品牌，不断增强国有企业的（de）影响力（lì），进（jìn）而增加市场化的必要竞争力。深入（rù）学习发达地区对于创（chuàng）新发（fā）展的经验（yàn）做（zuò）法，为国有企（qǐ）业的发展创造（zào）有利条件，确保企业高质量发展。

四、结（jié）束语

       在（zài）国企（qǐ）改革三年行动背景下，深化地方两（liǎng）类（lèi）公司改革需要从大局角度进行思考，并强化协调和推进（jìn）落地。国企改革（gé）三年行动能否真正对国（guó）有“两（liǎng）类公司”改革发展起到决定性作用，关键（jiàn）在于能（néng）否有效落实。通过实（shí）施国（guó）企改革三年行（háng）动（dòng）和落实长效（xiào）发展，真正解决长期制（zhì）约国有（yǒu）企（qǐ）业健康稳步发展（zhǎn）的体制（zhì）机制问（wèn）题，提高企（qǐ）业发展的活力和动力（lì），实（shí）现（xiàn）国资（zī）国企高质量发展（zhǎn）。